我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度已發(fā)展近20年，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的理念已隨著政府和市場(chǎng)主體的實(shí)踐深入人心，對(duì)地區(qū)行業(yè)市場(chǎng)的開發(fā)、發(fā)展形成了深遠(yuǎn)的影響。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的持續(xù)發(fā)展，為地方政府快速完成當(dāng)?shù)毓没A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、建立健全地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)機(jī)制、迅速滿足當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)公共產(chǎn)品的需要提供了有力支持。當(dāng)然，在制度從無到有的過程中，也產(chǎn)生了許多值得我們思考和總結(jié)的法律問題。下文，我們以城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度為例，從行政法的視野對(duì)相關(guān)制度問題思考，以期達(dá)到拋磚引玉的效果。

一、法律淵源

(一)國(guó)家層面

2002年12月，原建設(shè)部以發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》(建城〔2002〕272號(hào))的方式，對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度作出明確定義：“市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍對(duì)某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)”。至此，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度在全國(guó)開始推行，其適用范圍涵蓋了供氣行業(yè)。作為〔2002〕272號(hào)文的配套，原建設(shè)部于2004年5月1日頒行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(建設(shè)部令第126號(hào))，2015年，發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)許可制度內(nèi)容，明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。國(guó)家層面雖陸續(xù)出臺(tái)了一些部門規(guī)章明確規(guī)定了燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可制度，但是至今國(guó)家并未在法律、行政法規(guī)的層面予以明確。

(二)地方層面

隨著國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)，為順應(yīng)國(guó)家要求并推動(dòng)地方燃?xì)夤檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度落地生根，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不少地方政府陸續(xù)發(fā)布地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范。鑒于國(guó)家層面立法尚不完備，一些地方并未完全遵照已有部委規(guī)章的立法體例編制本地法規(guī)，部分省份出臺(tái)的地方性法規(guī)中關(guān)于“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度的規(guī)定與前述兩部辦法的規(guī)定并完全不一致，各地間規(guī)定也存有一些差異。比如前述兩部辦法并沒有強(qiáng)制燃?xì)庑袠I(yè)適用特許經(jīng)營(yíng)制度，但一些地方性法規(guī)卻對(duì)此做出了規(guī)定，如《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十三條明確規(guī)定，管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。從事管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)的企業(yè)，必須依法取得管道燃?xì)忭?xiàng)目所在地設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及其頒發(fā)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證，并與設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府或者其授權(quán)的燃?xì)庑姓鞴懿块T簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，應(yīng)當(dāng)依法通過招標(biāo)方式作出決定。有效投標(biāo)人不足三個(gè)的，可以依法采取其他公開、公平的方式作出決定。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)等工作由設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府燃?xì)庑姓鞴懿块T組織實(shí)施。組織實(shí)施方案征求省人民政府燃?xì)庑姓鞴懿块T意見后實(shí)施。

二、實(shí)踐思考

以上部委規(guī)章和地方立法時(shí)的不一致做法，使得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在實(shí)施過程中面臨許多新情況，給政府和市場(chǎng)參與主體帶來了許多法律上的挑戰(zhàn)。下面結(jié)合司法實(shí)踐和法理精神，就燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度實(shí)施過程中產(chǎn)生的一些法律問題做以下行政法方面的思考：

(一)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)與《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》

在實(shí)踐中，一些地方政府往往認(rèn)為燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)成立生效的前提是政府與城市燃?xì)夤竞炗喠恕短卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》，或者直接認(rèn)為燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)就是《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》本身。但是，無論從現(xiàn)行地方法規(guī)，還是從行政法理上講，《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》都不應(yīng)作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)成立生效的前置條件。理由如下：

一是根據(jù)《行政許可法》第十二條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)直接關(guān)系公共利益的市場(chǎng)準(zhǔn)入，屬于行政許可，系政府具體行政行為之一。而根據(jù)《行政許可法》第二條之規(guī)定，行政許可是政府依照行政相對(duì)人之申請(qǐng)，向行政相對(duì)人所作單方單向行為。相反，《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》是雙向行為，不符合法律規(guī)定的行政許可的定義和構(gòu)成要件。(編者注：燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)從權(quán)利取得、權(quán)利內(nèi)容到權(quán)利消滅均與行政許可大相徑庭，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)并非行政許可，而是通過政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該權(quán)利的客體表現(xiàn)為特許經(jīng)營(yíng)者的“經(jīng)營(yíng)資格或能力”，權(quán)利人以此獲得經(jīng)營(yíng)收益、缺口補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)利益。因此，我們認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并且不適用《行政許可法》)

二是以《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十二條第二款之規(guī)定為例，從事管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)的企業(yè)，須獲得政府授予的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可或者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且與政府簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。鑒于此，說明燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可和《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》是不同概念也處于不同時(shí)空，特許經(jīng)營(yíng)許可發(fā)生在先，而《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》發(fā)生在后，是特許經(jīng)營(yíng)許可的自然延續(xù)。因此，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是否獲得不是以《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》簽訂為前提，而是以燃?xì)馄髽I(yè)是否獲得政府授權(quán)或許可為前提。(編者注：福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例是地方規(guī)定，不具有普遍參考意義，事實(shí)上只有少數(shù)地區(qū)規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)許可。)

(二)政府會(huì)議紀(jì)要授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的效力

雖然部委規(guī)章及地方立法均規(guī)定，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，應(yīng)當(dāng)依法通過招標(biāo)方式作出決定。但實(shí)踐中，地方政府因?yàn)榉N種原因，往往通過政府會(huì)議紀(jì)要的方式授權(quán)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)開展當(dāng)?shù)厝細(xì)夤檬聵I(yè)的建設(shè)，隨后由政府行政主管部門與燃?xì)馄髽I(yè)簽訂《燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。由于城市燃?xì)馐聵I(yè)的天然氣壟斷性和可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，地方政府違背上位法規(guī)定的做法，極易產(chǎn)生法律糾紛。

那么，對(duì)于已成既成事實(shí)的政府會(huì)議紀(jì)要，其法律效力如何界定?目前，我國(guó)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定政府紀(jì)要的法律性質(zhì)和法律效力，爭(zhēng)議頗多。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要系內(nèi)部的行政指導(dǎo)行為，對(duì)外沒有發(fā)生授予行政許可的行為，當(dāng)然也不能產(chǎn)生行政許可的效力。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，會(huì)議紀(jì)要有明確的影響利害關(guān)系人利益的內(nèi)容，而且政府會(huì)議紀(jì)要會(huì)直接規(guī)制相關(guān)政府部門的具體行政行為，紀(jì)要內(nèi)容一定出具就對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生了行政法益。我們偏向于認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，但須結(jié)合個(gè)案予以具體分析并由有權(quán)機(jī)關(guān)予以判定。

第一，從法律性質(zhì)上看，如果地方政府針對(duì)行政相對(duì)人作出(下發(fā)給行政相對(duì)人)明確的會(huì)議紀(jì)要，且該紀(jì)要具有明確內(nèi)容和具體指令，則應(yīng)理解為地方政府已做出了具有強(qiáng)制力、公信力的具體行政行為。

第二，根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第三條、第八條第十五項(xiàng)的規(guī)定，政府紀(jì)要屬于黨政機(jī)關(guān)公文，是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力的文書。因此，在符合具體行政行為構(gòu)成要件的情況下，政府會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)具有法定效力，非依法定程序不得否定之。無論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人均應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行;會(huì)議紀(jì)要議定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，亦因此而轉(zhuǎn)化為該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

第三，地方政府的行政主管部門具有遵照履行地方政府出具會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)的法定職責(zé)，根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律的規(guī)定，市、縣人民政府與其工作部門的關(guān)系，系領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而在地方政府作出紀(jì)要后，其所屬行政部門(如住建局)應(yīng)執(zhí)行政府作出的決定或指令。因此，在地方政府紀(jì)要的效力未被依法否定之前，政府下屬行政部門應(yīng)秉持誠(chéng)實(shí)守信的原則，確保會(huì)議紀(jì)要的貫徹落實(shí)。以上觀點(diǎn)也在福建省長(zhǎng)樂市坤元房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴福州市長(zhǎng)樂區(qū)人民政府行政訴訟一案((2018)最高法行再205號(hào))中，得到最高人民法院的支持。

(三)政府重復(fù)授予的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的考慮

實(shí)踐中，存在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)被地方政府“一女二嫁”甚至“一女多嫁”的情形，產(chǎn)生了不同的經(jīng)營(yíng)范圍重復(fù)甚至完全重疊的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。鑒于此，如何認(rèn)定“多嫁”情況下的相關(guān)已授權(quán)利呢?行業(yè)內(nèi)有部分人認(rèn)為先形成的排他權(quán)利優(yōu)先，認(rèn)可在先授予的權(quán)利。

我們認(rèn)為上述觀點(diǎn)過于簡(jiǎn)單粗暴且有失公允，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為排他性的權(quán)利，在應(yīng)然角度上確實(shí)不應(yīng)重復(fù)授予，地方政府如果通過多次具體行政行為，先后授予行政相對(duì)人排他的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，二者發(fā)生時(shí)間雖有先后但均為有權(quán)行政主體實(shí)施，均具有特定法律效力，不能簡(jiǎn)單因?yàn)樵诤笮纬傻奶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)與在先發(fā)生的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有內(nèi)容沖突，就主觀上否定在后形成的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。(編者注：行政行為具有公信力，并且特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具有排他的約束力，政府重復(fù)授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于擅自變更已經(jīng)生效的行政行為，該行為違法，屬于可以撤銷的行政行為。)

(四)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍與行政區(qū)劃范圍

行業(yè)中有人認(rèn)為，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的行權(quán)范圍須與授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府的行政區(qū)劃完全對(duì)應(yīng)。我們對(duì)此觀點(diǎn)持不同見解，一是法律依據(jù)上看，我國(guó)目前尚無法律法規(guī)明確規(guī)定燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)只能與行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng);二是從行政法理上看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)系政府通過具體行政行為授予，在合理合法的情況下，地方政府有權(quán)在其行政管轄范圍內(nèi)合理安排特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所覆蓋的地理范圍。

三、相關(guān)建議

鑒于上述實(shí)踐的思考，結(jié)合國(guó)家和地方的立法，對(duì)于進(jìn)一步完善國(guó)家燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，有以下建議：

1.完善立法。一是將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)制適時(shí)固定到國(guó)家法律或行政法規(guī)中去，形成統(tǒng)一明確的上位法。二是完善地方法規(guī)中的相應(yīng)內(nèi)容，使之符合國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。比如《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，需要明確區(qū)分燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可、《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》與燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可等不同時(shí)空概念，若在行政實(shí)務(wù)中并不存在“管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證”，則應(yīng)考慮刪除相應(yīng)“僵尸條款”。

2.規(guī)范行權(quán)。依法行政原則已經(jīng)深入人心，該原則的基本要素政府誠(chéng)實(shí)守信，這是政府能依法行政且在社會(huì)形成廣泛公信力的基礎(chǔ)。政府的誠(chéng)信水平，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)具有重要意義。只有政府率先誠(chéng)信施政，才能取得相得益彰的效果，為全社會(huì)誠(chéng)信體系的健康持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。決不能因?yàn)檎畵Q屆更替等理由去否定此前所做行為。政府行政權(quán)力的濫用，需要通過一系列的考核措施予以限制。比如，對(duì)于地方政府未履行招標(biāo)投標(biāo)程序授予特定燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)盡快予以糾正并由上級(jí)政府給予處罰。

3.符合規(guī)律。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度還要適應(yīng)國(guó)家相關(guān)行業(yè)新的發(fā)展需要。比如，在當(dāng)前國(guó)家推動(dòng)降低終端生產(chǎn)要素成本的大形勢(shì)下，我們需要進(jìn)一步審視特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)置的權(quán)利范圍，在惠及民生、響應(yīng)國(guó)家政策要求的前提下，規(guī)范好當(dāng)前有效的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍和權(quán)利運(yùn)行規(guī)則。要從符合客觀規(guī)律、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，對(duì)新的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)做好規(guī)劃，進(jìn)一步引導(dǎo)行政主體、市場(chǎng)主體完善特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)議，讓權(quán)力和權(quán)利均健康有效地運(yùn)行在人民的監(jiān)督之中。

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